Zehn Fragen und Antworten zum Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG)

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Seit Anfang 2017 gibt es das grundlegend novellierte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) 2017. Es macht die Förderung eines Großteils der neu errichteten Leistung von erneuerbaren Energien zur Stromerzeugung davon abhängig, dass sich die jeweiligen Projekte in Ausschreibungen durchsetzen.

Im Zuge der Ausschreibungen sind die Förderkosten für Neuanlagen vor allem in den Bereichen Wind und Solar deutlich gesunken. Gleichzeitig bleibt der Zubau gerade im Bereich der Photovoltaik weit hinter dem zurück, was möglich und erforderlich wäre, um Klimaziele zu erreichen und die Energiewende zügig voranzubringen.

Kommen die Sonderausschreibungen für Wind und Solar? Und wenn ja, wann?

Nach der mühsamen Regierungsbildung haben sich CDU/CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag auf ehrgeizigere Ziele für den Ausbau der Erneuerbaren verständigt. Kurzfristig sollen Sonderausschreibungen in den Bereichen Wind und Solar dazu beitragen, dass die Lücke zu den Klimaschutzzielen 2020, die seitens der Regierung wohl als gegeben angesehen wird, kleiner wird.

Letzte Aktualisierung des Dossiers: 30. Mai 2018 (Komplette Aktualisierung und Überarbeitung)

Allerdings hapert es an der Umsetzung der gemeinsamen Abmachungen. In der Union gibt es Bedenken, dass die Sonderausschreibungen die Netzbelastung insbesondere im Norden der Republik erhöhen könnte. Die Opposition und insbesondere die Grünen wollen diese Argumentation aber keineswegs gelten lassen. Ausbau Erneuerbarer und Probleme beim Ausbau der Stromnetze stünden nicht im Widerspruch und dürften nicht gegeneinander ausgespielt werden.

Tipp: Die Clearingstelle EEG hat im Februar 2017 eine Arbeitsausgabe des EEG 2017 zur Verfügung gestellt, die eine schnelle Navigation innerhalb des Gesetzeswerks erlaubt. Die Arbeitsausgabe wird regelmäßig aktualisiert.

Im nachstehenden Dossier beantwortet EUWID Neue Energie zehn Fragen rund um das Erneuerbare-Energien-Gesetz 2017.

1Inwiefern bringt das EEG 2017 wie vom Bundeswirtschaftsministerium betont einen „Paradigmenwechsel“ in der Förderung erneuerbarer Energien?

Der Großteil der neu installierten EEG-Leistung wird seit Inkrafttreten des Gesetzes als EEG 2017 über Ausschreibungen gefördert. Dabei konkurrieren die potenziellen Anlagenbetreiber um ein knappes Kontingent an ausgeschriebener Leistung. Im Bereich der Onshore-Windkraft sind es etwa 2.800 MW, die in den Jahren 2017 bis 2019 ausgeschrieben werden. Den Zuschlag erhalten diejenigen Interessenten, die den geringsten Förderbetrag pro Kilowattstunde verlangen – bis dato gab es vom Staat für die große Mehrzahl der Projekte einen festgelegten Fördersatz als Marktprämie. Tatsächlich hat der Wechsel die Märkte durcheinander gewirbelt.

2Fördert das EEG 2017 tatsächlich den Ausbau der erneuerbaren Energien?

Kritiker halten die Ausbauziele der Bundesregierung, die mit dem EEG erreicht werden sollen, für zu wenig ambitioniert. Das EEG soll sicherstellen, dass im Jahr 2025 ein Anteil der regenerativen Stromerzeugung am Bruttostromverbrauch von 40 bis 45 Prozent erreicht wird. 2015 lag der entsprechende Anteil bereits bei knapp 32 Prozent, im Jahr 2016 hat er sich etwa auf dem gleichen Niveau bewegt. Im Jahr 2017 ist der Anteil auf [ber 36 Prozent gestiegen. Schriebe man die Dynamik des Ausbaus der Erneuerbaren am Strommarkt der Vorjahre fort, käme man im Jahr 2025 zu einem deutlich höheren Anteil am Stromverbrauch, als ihn das EEG 2017 ansteuert.

Im Koalitionsvertrag wurde die Zielformulierung modifiziert. Nun wird ein Anteil von “etwa” 65 Prozent Anteil erneuerbarer Energien am Stromverbrauch bis 2030 angestrebt. Berücksichtigt man, dass der Strombedarf im Zuge der Sektorkopplung voraussichtlich zunehmen wird – wenn etwa durch einen massiven Ausbau der Elektromobilität ein Teil des Verkehrs elektrifiziert wird, dann ist für das Erreichen des 65-Prozent-Ziels ein dynamischer Ausbau der erneuerbaren Energien erforderlich.

Erneuerbaren-Zubau im Jahr 2017 bei knapp über 8 GW

Im Jahr 2017 wurden 5 GW Windenergie an Land neu errichtet. Hinzu kommen 1,3 GW Offshore-Windenergie, 1,6 GW Photovoltaik und etwa 0,3 GW Bioenergie. Das zeigen Daten, die das Umweltbundesamt (UBA) zusammengestellt hat.

Bei der Windenergie an Land machten Anlagenbetreiber von Übergangsregelungen Gebrauch, auch der Offshore-Zubau ist nicht auf das EEG 2017 zurückzuführen. Bei der PV wurde der Ausbaukorridor einmal mehr unterschritten und der Ausbau der Bioenergie ist nach drastischen Einschnitten im Förderregime bereits vor einigen Jahren nahezu zum Erliegen gekommen.

Gemäß der Mittelfristprognose gehen die ÜNB für das Jahr 2021 von einer installierten Leistung erneuerbarer Energiequellen von knapp 121 Gigawatt (GW) aus. Davon werden rund 92 Prozent auf Solar- und Windenergie entfallen (Solar über 46 GW und Wind knapp 65 GW). Die prognostizierte Jahresarbeit der EEG-Anlagen liegt für das Jahr 2021 bei über 224 TWh.

3Welche Technologien werden über Ausschreibungen gefördert?

Ausschreibungen gibt es neben der Photovoltaik – hier laufen bereits seit 2015 Pilotausschreibungen – nunmehr auch für die Windkraft (onshore und offshore) sowie die Bioenergie. Außerhalb des EEG gibt es zudem Ausschreibungen im Bereich der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK).

Photovoltaik: Ab dem 1. Januar 2017 ist die Inanspruchnahme einer Zahlung für Strom aus neu in Betrieb genommenen Solaranlagen ab einer Größe von 750 kWp nur noch über eine erfolgreiche Teilnahme an den Ausschreibungen möglich.

Windkraft onshore: Auch für Windenergieanlagen an Land ab einer Größe von 750 kW wird die Höhe der anzulegenden Werte durch Ausschreibungen bestimmt. Erfolgreiche Gebote sind Berechnungsgrundlage für die Zahlungsansprüche (Marktprämie) des erzeugten Stroms.

Windkraft offshore: Die Offshore-Windkraft-Ausschreibungen werden über das neue Windenergie-auf-See-Gesetz (WindSeeG) geregelt, das am 1. Januar 2017 in Kraft getreten ist. Für alle Windenergieanlagen auf See, die ab 2021 in Betrieb genommen werden, sind damit Ausschreibungen eingeführt worden.

Nicht in das Ausschreibungsregime werden die Wasserkraft und die Geothermie integriert. Die Zubaupotenziale der Wasserkraft beschränkten sich fast ausschließlich auf Modernisierung und Erweiterung bestehender Wasserkraftanlagen, begründet die Bundesregierung den Verzicht auf Ausschreibungen. Hier sei ebenso wenig mit relevantem Wettbewerb zu rechnen wie bei der Geothermie angesichts einer geringen Zahl geplanter Einzelprojekte.

4Bietet das EEG der Bioenergie Perspektiven?

Auf Drängen Bayerns sind im Zuge der EEG-Novelle Verbesserungen für die Bioenergiebranche in das Gesetz eingearbeitet worden – anders als vom Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) gewünscht, das die Technologie als zu teuer einstuft. Im Zuge der Verabschiedung des “Gesetzes zur Änderung der Bestimmungen zur Stromversorgung aus Kraft-Wärme-Kopplung und zur Eigenversorgung” im Dezember 2016 sind weitere Verbesserungen für die Bioenergiebranche erreicht worden. Insbesondere mit Blick auf das Verhältnis von Stromsteuer und EEG-Förderung.

Nach den Regelungen des novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetzes werden in den Jahren 2017 bis 2019 jeweils 150 MW und in den Jahren 2020 bis 2022 jeweils 200 MW (brutto) ausgeschrieben. Beteiligen können sich an den Ausschreibungen alle Anlagen ab 150 kW Leistung.

Erstmals integriert ist eine Anschlusslösung für Bestandsanlagen. Entsprechende bereits in der Vergangenheit über das EEG geförderte Anlagen dürfen sich unabhängig von der Größe um eine zehnjährige Anschlussförderung bemühen – wenn der Strom bedarfsgerecht und flexibel erzeugt wird. Für die Bioenergiebranche sind die Korrekturen an den ursprünglichen Plänen aber nicht ausreichend. Das Deutsche Biomasseforschungszentrum (DBFZ) hat im Mai 2018 sechs konkrete Änderungen für das Ausschreibungsdesign von Bioenergieanlagen gefordert.

Erste Biomasse-Ausschreibungsrunde verläuft enttäuschend

In der ersten Ausschreibungsrunde ist das Ausschreibungsvolumen – es belief sich nach Abzug des Zubaus im Jahr 2016 auf netto 122 MW – nur zu 23 Prozent ausgeschöpft worden. Das geringe Zuschlagsvolumen nahmen die Bioenergieverbände zum Anlass, Nachbesserungen beim Ausschreibungsdesign zu fordern. Durch eine moderate Umgestaltung könne der Wettbewerb „kostenneutral bzw. sogar kostensenkend erhöht werden“.

In der Branche wurden vorab aber auch ganz grundsätzliche Bedenken gegen den Umstieg auf das Ausschreibungsinstrumentarium geäußert. Das Risiko, keinen Zuschlag zu erhalten, werde sich in Form eines Aufschlags bei der Finanzierung von neuen Anlagen niederschlagen. Beim Holzenergie-Kongress in Augsburg im Oktober 2016 wurden konkrete Fälle bekannt, in denen sich Unternehmen für reine Wärmelösungen und gegen die Kraft-Wärme-Kopplung auf der Grundlage von Biomasse entschieden haben, weil sich die Unsicherheit über die Erlöse der Stromvermarktung in der Wirtschaftlichkeitsrechnung entsprechend auswirkten.

5Berücksichtigt das EEG das Zusammenwachsen der Sektoren Strom, Wärme und Verkehr?

Das EEG widmet sich in einer kurz vor Toresschluss aufgenommenen Regelung der Frage der Nutzung von Strommengen, die im Zuge des so genannten Einspeisemanagements sonst verloren gehen würden. Entsprechende Strommengen sollen nun anderweitig genutzt werden. Konkret geht es um Power-to-Heat-Lösungen, bei denen der Strom in Wärme umgewandelt wird und in dieser Form speicherbar wird.

Der damalige Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) sprach im Vorfeld der Verabschiedung des EEG von der Sektorkopplung als „nächstes Thema, das wir anpacken müssen“. Sowohl im Impulspapier Strom 2030 als auch in dem im Dezember 2016 verabschiedeten Monitoringbericht zur Energiewende wird die Sektorkopplung als zentrales Element der Energiewende positioniert. Im EEG sind bislang aber nur erste Ansätze für eine Berücksichtigung der Sektorkopplung angelegt.

6Wie groß fallen die Kosteneinsparungen durch den Umstieg auf Ausschreibungen aus?

Quelle: EUWID

In der Theorie sollte der Umstieg auf Ausschreibungen Kosteneinsparungen bringen, da nunmehr die günstigsten Anbieter im Wettbewerb um knappe Ausschreibungsmengen zum Zuge kommen. Gabriel verwies anlässlich der Debatte um das EEG 2017 auf Erfolge der Pilotausschreibungen im Photovoltaikbereich. Hier lag der mengengewichtete Zuschlagswert in der April-Runde des Jahres 2016 bei nur noch 7,41 ct/kWh, der niedrigste Gebotswert, der einen Zuschlag in der pay-as-bid-Runde erhielt, lag bei 6,94 ct/kWh. In der letzten Runde der Pilotphase wurde im Dezember 2016 sogar ein durchschnittlicher Zuschlagswert von 6,9 ct/kWh erzielt.

Mithin wurden gegenüber dem fortgeschriebenen Vergütungsmechanismus des „alten“ EEG deutliche Kosteneinsparungen erreicht. Internationale Erfahrungen mit Ausschreibungen sind allerdings keineswegs eindeutig positiv. Viel hängt vom Design der Ausschreibungen ab. Eine Gefahr ist, dass potenzielle Bieter durch Bürokratie und hohe Fixkosten ohne Zuschlagsgarantie abgeschreckt werden und der Bieterkreis und die Konkurrenz dadurch deutlich kleiner wird.

Fördersätze im Zuge der Ausschreibungen deutlich reduziert

Inzwischen liegen die Ergebnisse der ersten regulären Ausschreibungsrunden nach dem EEG 2017 für die Technologiebereiche Photovoltaik, Offshore-Windkraft und Onshore-Windkraft vor. Bei der Photovoltaik hat sich die Preissenkung der Pilotrunden fortgesetzt. Die Bundesnetzagentur ermittelte bei der Förderrunde im Februar 2018 einen durchschnittlichen Zuschlagswert von 4,33 ct/kWh

Einen spektakulär niedrigen Zuschlagswert brachten die ersten Ausschreibungen im Bereich der Offshore-Windkraft mit sich. Mit 0,44 ct/kWh wurden die Erwartungen an die Runde deutlich unterschritten. Die erfolgreichen Bieter – der Karlsruher Energiekonzern EnBW und die dänische DONG Gruppe – kalkulieren mit deutlich sinkenden Kosten für Windstrom auf der See, zumal bis zur Errichtung der erfolgreichen Parks Mitte der 2020er Jahre noch einige Zeit vergeht.

In der zweiten Offshore-Windausschreibungsrunde wurde das extrem niedrige Förderniveau der Vorrunde aber wieder überschritten. Am Ende lag der gewichtete mittlere Zuschlagswert bei 4,66 ct/kWh.

Mitte Mai 2017 wurden die Zuschläge für die erste Runde der Onshore-Windkraft-Ausschreibungen bekannt gegeben. Hier liegt der durchschnittliche gewichtete Zuschlagswert bei 5,71 ct/kWh. Der Großteil der Zuschläge ist an Bürgerenergiegesellschaften gegangen. Dieser Trend setzte sich in der zweiten Runde fort. Der durchschnittliche gewichtete Zuschlagswert reduzierte sich noch einmal deutlich auf 4,28 ct/kWh.

Eine Einbahnstraße ist die Senkung der Förderkosten aber auch bei der Onshore-Windenergie nicht. Bei der Ausschreibung im Februar 2018 wurde ein Zuschlagswert von 4,73 ct/kWh registriert. Noch einmal höher lag der durchschnittliche, mengengewichtete Zuschlagswert beim Gebotstermin 1. Mai 2018 mit 5,73 ct/kWh. Hier war das Ausschreibungsvolumen erstmals unterzeichnet.

7Wie teuer wird der weitere Ausbau der erneuerbaren Energien nach der EEG-Novelle insgesamt?

Im Zuge der Debatte um den weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien wurde auch bei der EEG-Novelle immer wieder auf die hohen Kosten der Förderung verwiesen. Tatsächlich sind 2016 von Stromkunden Zahlungen der EEG-Umlage in einer Gesamthöhe von 24,52 Mrd. € (nach nach 22,82 Mrd. € im Jahr 2016)  geleistet worden. An die Anlagenbetreiber wurden 2017 sogar 25,70 Mrd. € (2016: 25,36 Mrd. €) ausgeschüttet, wobei die Einnahmen der Übertragungsnetzbetreiber aus der Vermarktung von fix vergüteten EEG-Strom in Höhe von 1,36 Mrd. € im Jahr 2016 gegen gerechnet werden müssen.

Mit Blick auf die weitere Entwicklung ist zu beachten, dass die Förderkosten pro kWh in den vergangenen Jahren gerade im Solarbereichbereich rasant gesunken sind, worin sich eine internationale Entwicklung widerspiegelt. Insofern sind für die gegenwärtig hohen Summen im Umlagesystem vor allem die vergleichsweise teuren Bestandsanlagen verantwortlich.

Bei neuen EEG-Anlagen waren vor dem Paradigmenwechsel des EEG 2017 vor allem Offshore-Windkraftanlagen teuer. Die von der Branche in Aussicht gestellten deutlichen Kostensenkungen sind aber nach den Ergebnissen der ersten Offshore-Ausschreibungsrunde (s.o.) durchaus schon in die Kalkulation der Bieter eingepreist und dürften die künftige EEG-Kostenbelastung in diesem Segment spürbar eindämmen.

Bei der oft emotional geführten Debatte um die Kosten der Energiewende muss man zudem bedenken, dass eine volkswirtschaftliche Bewertung nur im Vergleich von Alternativen Sinn macht. Der Ausbau der erneuerbaren Energien steht damit einer Fortschreibung des Status quo und Ersatzinvestitionen in fossile Kraftwerke gegenüber. Beim Vergleich sind dann aus volkswirtschaftlicher Sicht auch die externen Kosten verschiedener Pfade zu bewerten. Folgekosten der Atomenergie oder Gesundheitskosten infolge von Kohlendioxidemissionen sind in den Energiepreisen nur unzureichend berücksichtigt – sofern sie überhaupt bepreist werden.

8Wie wird sich die EEG-Umlage entwickeln?

Die EEG-Umlage ist 2017 auf 6,88 ct/kWh gestiegen. Verantwortlich dafür waren aber weniger neue entstehende Förderkosten durch den Zubau von EEG-Anlagen als ein fortgesetzter Verfall der Großhandelspreise für Strom.

Im Jahr 2018 ist die EEG-Umlage auf 6,792 ct/kWh gesunken. In ihren Berechnungen gehen die Übertragungsnetzbetreiber davon aus, dass die Großhandelspreise für Strom 2018 wieder anziehen. Zudem konnte das Guthaben auf dem EEG-Konto verrechnet werden, so dass der erwartete Zubau von 8 GW ohne Anhebung der EEG-Umlage finanziert werden kann.

Details und umfassende Hintergrundinformationen zur Festlegung der EEG-Umlage auf 6,79 ct/kWh können in unserem Dossier zur EEG-Umlage abgerufen werden.

Bereits im Vorfeld der Bekanntgabe der EEG-Umlage für 2018 hatte die Denkfabrik Agora Energiewende mit einem leichten Sinken des Umlagebetrags gerechnet, bevor 2019 noch einmal ein Anstieg erwartet wird. Dann dürfte der Scheitelpunkt allerdings erreicht sein, zumal ab 2021 die besonders hoch geförderten ersten über das EEG unterstützten Anlagen aus der Förderung fallen.

9Wird die Zukunft der Bürgerenergie durch das EEG gewährleistet?

Das BMWi schreibt sich auf die Fahnen, dass es die Belange der Bürgerenergie im Zuge der EEG-Novelle berücksichtigt hat. So gibt es Sonderregelungen für Bürgerenergieprojekte. Entsprechende Gesellschaften müssen bei der Bewerbung um Fördergelder für einen Windpark keine Genehmigung nach dem BImSchG vorlegen, ausreichend ist der Nachweis einer Flächensicherung und die Vorlage eines zertifizierten Windgutachtens. Außerdem erhalten Bürgerenergieprojekte nicht den Wert ihres Gebots, sondern den Wert des höchsten noch bezuschlagten Gebots.

Gerade diese Sonderregelungen haben aber zu Verwerfungen in den ersten beiden Runden der Onshore-Ausschreibungen geführt: Aus der ersten Runde der Onshore-Windkraftausschreibungen im Mai 2017 sind die Bürgerenergiegesellschaften zwar in großer Zahl erfolgreich hervorgegangen. Im Nachgang stellte sich aber heraus, dass hinter einem Großteil der Bürgerenergiegesellschaften eine kleine Anzahl professioneller Projektierer aus der Windkraftbranche stehen.

Insgesamt bleiben damit Zweifel bestehen, inwieweit sich die Akteursvielfalt, die bislang prägend für die Energiewende in Deutschland war, auch nach dem erfolgten Umstieg auf Ausschreibungen etablieren kann.

10Welche weiteren Maßnahmen ergreift die Bundesregierung, um die Energiewende voranzubringen?

Das BMWi sieht das EEG als einen von mehreren regulatorischen Bausteinen für die Energiewende. Hierzu zählen unter anderem das Strommarktgesetz und das Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende, die beide vor der Sommerpause verabschiedet wurden. Das Digitalisierungsgesetz soll das Startsignal für Smart Grid, Smart Meter und Smart Home in Deutschland sein. Mit dem Strommarktgesetz soll die Flexibilität des Strommarkts deutlich erhöht werden. Kritiker sehen große Defizite vor allem in den Bereichen Wärme und Verkehr. Einen Überblick über die geplanten Schritte der Bundesregierung gibt das BMWi.

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